Opinions on further promoting the transformation and upgrading of M&A by coal enterprises

关于进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见

发改运行〔2017〕2118号

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团发展改革委（能源局）、经信委（工信委、工信厅）、财政厅（局）、人力资源社会保障厅（局）、国土资源厅（局）、环境保护厅（局）、国资委、质量技术监督局、安全监管局、煤炭厅（局、办），各银监局，各省级煤矿安监局，人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行：
为贯彻落实《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），深入推进煤炭供给侧结构性改革，进一步优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现煤炭供需动态平衡，有效抵御市场风险，提升煤炭行业发展的质量和效益，现就推进煤炭企业兼并重组转型升级提出如下意见：
I. Overall requirements
(1) Guiding principles。认真学习贯彻党的十九大精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，把提高供给体系质量作为主攻方向，通过市场机制、经济手段、法治办法，促进煤炭企业加快兼并重组和上下游深度融合发展，大幅提高煤矿规模化、集约化、现代化水平，实现煤炭行业转型升级。
(2) Basic principles。坚持市场主导、企业主体和政府支持相结合；坚持发展先进生产力和淘汰落后产能、化解过剩产能相结合；坚持做强做优做大主业和上下游产业融合发展相结合；坚持提高产业集中度和优化生产布局相结合。
（三）主要目标。通过兼并重组，实现煤炭企业平均规模明显扩大，中低水平煤矿数量明显减少，上下游产业融合度显著提高，经济活力得到增强，产业格局得到优化。到2020年底，争取在全国形成若干个具有较强国际竞争力的亿吨级特大型煤炭企业集团，发展和培育一批现代化煤炭企业集团。
二、主要途径及目的
（四）支持有条件的煤炭企业之间实施兼并重组。大力推进不同规模、不同区域、不同所有制、不同煤种的煤炭企业实施兼并重组，丰富产品种类，提升企业规模，扩大覆盖范围，创新经营机制，进一步提升煤炭企业的综合竞争力。推进中央专业煤炭企业重组其他涉煤中央企业所属煤矿，实现专业煤炭企业做强做优做大。鼓励各级国资监管机构设立资产管理专业平台公司，通过资产移交等方式，对国有企业开办煤矿业务进行整合。支持煤炭企业由单一生产型企业向生产服务型企业转变，加快专业化公司建设，推动煤炭产业迈向中高端。
（五）支持发展煤电联营。支持煤炭、电力企业通过实施兼并重组，采取出资购买、控股参股等方式，积极发展煤电联营。结合电煤运输格局，以中东部地区为重点，推进电煤购销关系长期稳定且科学合理的相关煤炭、电力企业开展联营。支持大型发电企业对煤炭企业实施重组，提高能源供应安全保障水平。
（六）支持煤炭与煤化工企业兼并重组。鼓励煤炭与煤化工企业根据市场需要出发实施兼并重组，有序发展现代煤化工，促进煤炭就地转化，发展高科技含量、高附加值产品。实现煤炭原料上下游产业的有机融合，增强产业相互带动作用。
（七）支持煤炭与其他关联产业企业兼并重组。鼓励具备实力的钢铁企业结合资源需求，与煤炭企业实施兼并重组。鼓励铁路、港航运输企业与煤炭企业实施兼并重组，发挥大宗物资运输的产业链优势，提高运输保障水平，形成稳定的货源渠道，提高抵御市场抗风险能力。
（八）通过兼并重组推动过剩产能退出。鼓励通过兼并重组加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能，引导规模小、安全差、效率低的煤矿主动退出。引导和鼓励对化解煤炭过剩产能实施方案以外的煤矿进行减量重组，培育和发展先进产能，保留煤矿能力不得高于重组前各煤矿能力总和，支持保留煤矿统一开发被重组煤矿剩余煤炭资源；允许资源不相邻的煤矿异地减量重组，重组后资源分期开发，保留煤矿退出前不得开采被重组煤矿剩余煤炭资源，重组主体企业做出分期开发承诺，省级人民政府有关部门向社会进行公告。有关省（区、市）制定具体方案并组织实施。
（九）通过兼并重组推进技术进步和升级。进一步研究完善煤炭先进产能标准，鼓励企业通过兼并重组，进一步发挥资源、技术、装备、管理、资金优势，积极培育发展工艺先进、生产效率和资源利用率高、安全保障能力强、环境保护水平高、单位产品能源消耗低的先进产能，实现安全环保集约化开采。到2025年，形成以大型企业为骨干、先进产能为主体的煤炭供给新格局。支持企业通过兼并重组，推广应用成熟、先进、适用的技术装备，加强技术攻关和科技成果转化，进一步提高机械化、自动化、信息化和智能化水平。
（十）通过兼并重组实现煤炭资源优化配置。煤炭资源实行集约开发，按照一个矿区原则上由一个主体开发的原则，推进矿区内煤炭企业兼并重组。对不符合优化布局的煤矿资源，通过市场化的方式进行兼并重组，促进资源进一步向优势企业集中，提高资源利用率。
（十一）通过兼并重组提高煤矿安全生产保障水平。通过兼并重组引导安全保障程度低的煤矿加快退出，进一步压减煤矿数量，减少事故隐患，通过实施机械化、自动化和智能化，推动煤矿生产系统改造升级，提高技术装备水平和安全保障水平。
（十二）通过兼并重组加快“僵尸企业”处置。坚持问题导向，从实际出发，对于因管理粗放、冗员较多、技术水平和劳动生产率低等原因暂时陷入困境，但具有一定发展潜力和重组价值的“僵尸企业”，支持实施兼并重组，提高经营管理水平和经济效益。对于产能落后、不符合产业政策的“僵尸企业”，坚决停止各种不合理补贴，强化环保、能耗、质量、安全等执法约束，加快退出。
（十三）通过兼并重组实现煤炭产业的优化布局。统筹资源禀赋、开发强度、市场区位、环境容量、输送通道等因素，按照“压缩东部、限制中部和东北、优化西部”的要求，进一步降低鲁西、冀中、河南、两淮煤炭基地生产规模，控制蒙东（东北）、宁东、晋北、晋中、晋东、云贵煤炭基地生产规模，支持陕北、神东、黄陇、新疆煤炭基地通过兼并重组适度扩大规模，减少区内开发主体数量。中南、西南、东北等小煤矿集中地区，应以淘汰退出为主。
三、政策措施
（十四）支持土地矿产处置。支持兼并重组企业依法依规增扩部分夹缝资源、深部资源和无法新设矿业权的边角资源。支持兼并重组企业盘活土地资产，涉及的划拨土地符合划拨用地条件的，经所在地县级以上人民政府批准可继续以划拨方式使用；不符合划拨用地条件的，依法实行有偿使用。兼并重组企业的土地，涉及改变用途的，经批准可采取协议出让方式办理用地手续，转产为国家鼓励发展的生产性服务业的，可以5年为限继续按原用途和土地权利类型使用土地；工业用地不涉及改变用途的，提高土地利用率和增加建设容积率可不再增收土地价款。经省级以上人民政府批准兼并重组改制的国有企业，其使用的原生产经营性划拨土地，可以国家作价出资（入股）方式处置；兼并重组企业涉及的集体建设用地发生转移的，相关企业可与农村集体土地所有权主体协商，确定土地使用期限，签订土地使用合同，依法办理集体建设用地使用权转移手续。
（十五）完善煤矿新建项目核准审批条件。根据国民经济和社会发展对煤炭的需求，为保障煤炭供需动态平衡，在落实产能置换长效机制前提下，对确需新建的煤矿，优先支持煤电联营项目和兼并重组主体企业新建项目。
（十六）严格安全标准约束。加强煤矿安全执法检查，新发生重大安全生产事故的煤矿、存在重大安全生产隐患经限期整改仍不达标的煤矿，列入兼并重组重点对象企业范围。对其中剩余资源确有开采价值的，经省级人民政府有关部门同意并向社会公告后，由兼并重组主体企业对其资源进行整合，重新规划、设计开采方案，被兼并重组的煤矿必须关闭井筒、不得保留原生产系统，严禁多系统、多井口出煤，防止简单组合，逃避退出。
（十七）严格环保法规标准约束。加强煤矿环境保护执法检查，严格环境准入。兼并重组项目应符合矿区总体规划和规划环评要求，依法履行项目环评手续。项目生产过程应落实各项生态保护措施，做到开采过程排放达标。项目违法建成投产的，须依法接受处罚并停止生产，列入兼并重组重点对象企业范围。
（十八）严格质量标准约束。生产高硫高灰煤的煤矿应当限制产量，产量逐年减少。凡生产高硫高灰劣质煤，经过洗选商品煤质量仍达不到《商品煤质量管理暂行办法》规定标准的煤矿，列入兼并重组重点对象企业范围。
（十九）严格规模技术标准。煤炭生产技术与装备达不到《煤炭生产技术与装备政策导向》的煤矿，属于《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行﹝2017﹞691号）文件所明确加快推进兼并重组的煤矿，列入兼并重组重点对象企业范围。
（二十）强化煤炭企业诚实守信政策引导。由主管部门、行业协会牵头，第三方征信机构参与，推动行业信用体系建设。煤炭生产企业应该在有资质的第三方征信机构建立信用记录。凡未建立信用记录、或者存在重大失信行为被列入严重失信企业黑名单的，列入兼并重组重点对象企业范围。
（二十一）实行兼并重组重点对象企业和主体企业名录管理。对第十六条至第二十条中列入兼并重组重点对象企业范围的，实行名录管理。对具有经济、技术和管理等优势的煤炭企业和大型火电企业，建立兼并重组主体企业名录。鼓励兼并重组主体名录企业对兼并重组重点对象企业实施兼并重组。煤炭行业管理部门会同有关部门和单位负责制定兼并重组重点对象企业和主体企业名录管理办法，开展名录认定和公开等工作。
（二十二）支持兼并重组企业市场融资和资产债务重组。对符合条件的兼并重组主体企业，鼓励其通过资本市场和其他融资渠道筹集资金，对具备重组价值的企业进行兼并重组，并按照依法合规、平等协商的原则，与被兼并重组企业债权人确定债务承接的具体办法。鼓励银行业金融机构按照《中国银监会办公厅关于做好银行业金融机构债权人委员会相关工作的通知》（银监办便函〔2016〕1196号）等文件规定，充分发挥债权人委员会作用，开展债务重组工作。对确有资金需求的兼并重组企业，鼓励银行业金融机构按照依法合规、自主决策、风险可控、商业可持续原则，采取银团贷款等方式，积极稳妥开展并购贷款业务，避免出现逃废债行为。鼓励各省级人民政府依法合规设立地方资产管理公司，进一步拓宽煤炭企业不良资产处置渠道。
（二十三）对不具备长期发展条件、列入兼并重组重点对象的煤炭企业实行审慎的信贷政策。银行业金融机构要加强风险监测和识别，有效评估企业发展前景、财务状况和还款来源，对不具备长期发展条件、列入兼并重组重点对象的煤炭企业，审慎给予信贷支持。
（二十四）对不具备长期发展条件、列入兼并重组重点对象的煤炭企业实行审慎的关联产业政策。不符合国家产业政策以及产品和工艺属于淘汰类的煤炭企业不得参与电力直接交易。有关部门不得向其下达出口配额，不得给予中央财政安全技术改造补助资金。
（二十五）对不具备长期发展条件、列入兼并重组重点对象的煤炭企业加强债券风险防范。凡属此类情形的，评级公司及时做好跟踪评级，有关部门严格按照相关规则指引，审慎开展企业债券注册发行工作。已经发行企业债券的，加强债券资金用途监管，实施企业偿债能力动态监控，综合施策防范信用违约风险。
　四、工作要求
（二十六）加强组织领导。相关部门要加强协调，督促、指导、协调煤炭企业兼并重组转型升级工作。各有关省级人民政府要加强组织领导，研究制定重大政策，协调解决重大问题，防止国有资产流失，防止违法违规煤矿借兼并重组逃避处罚、应淘汰退出的落后煤矿借兼并重组逃避退出，全面推动本地区煤炭企业兼并重组转型升级工作。要突出市场的决定性作用，杜绝“拉郎配”行为。
（二十七）简化工作程序。坚持公开、公平、公正，保证煤炭企业兼并重组工作规范有序进行。要强化服务意识，制订切实可行的配套措施，减轻企业负担，简化办事程序，提高工作效率。有关部门要建立一站式服务的部门协调机制，在规定时间内尽快办结有关行政审批和证照变更等工作。
（二十八）加强煤炭领域诚信建设。引导兼并重组相关企业主动发布综合信用承诺和依法依规生产、化解过剩产能等专项承诺，自觉接受社会监督。鼓励行业协会与有资质的第三方征信机构合作，完善会员企业信用评价机制，建立健全行业自律公约和职业道德准则。
（二十九）做好宣传引导。充分利用主流媒体，深入宣传党中央、国务院化解煤炭行业过剩产能实现脱困发展的决策部署，宣传煤炭工业发展“十三五”规划和产业政策，宣传推进煤炭企业兼并重组转型升级的相关原则和思路。推广先进经验和工作成果，营造良好的舆论环境。
（三十）确保社会稳定。要高度重视煤炭企业兼并重组转型升级中的职工安置工作，依法依规制定和落实职工安置方案，妥善处理劳动关系，稳妥接续社会保险关系，落实各项再就业帮扶政策措施。

National Development and Reform Commission
Ministry of Finance
人力资源社会保障部
国 土 资 源 部
Ministry of Environmental Protection
人　民　银　行
State‑owned Assets Supervision and Administration Commission
Administration of Quality Supervision
安全监管总局
China Banking Regulatory Commission
能　　源　　局
煤 矿 安 监 局
December 19, 2017