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Published on: September 8, 2024

Original title: 全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）
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全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案(Draft for comments)

为贯彻落实2024年《政府工作报告》要求，积极稳妥有序将水泥、钢铁、电解铝行业纳入全国碳排放权交易市场覆盖范围，根据《碳排放权交易管理暂行条例》，制定本方案。

I. Overall requirements

以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想和习近平经济思想为指导，全面贯彻党的二十大、二十届三中全会精神，落实全国生态环境保护大会部署，按照“边实施、边完善”的工作思路，分两个阶段做好水泥、钢铁、电解铝行业纳入全国碳排放权交易市场相关工作，实现积极稳妥有序扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围（以下简称扩围），以全国碳排放权交易市场为主体完善碳定价机制，优化碳减排资源配置，降低全社会碳减排成本，推动建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。

启动实施阶段（2024—2026年）。以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标，培育市场主体，完善市场监管，提升各类主体参与能力和管理水平。2024年作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。采用碳排放强度控制的思路实施配额免费分配，企业所获得的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不设置配额总量上限，将企业配额盈缺率控制在较小范围内。制定碳排放核算报告和核查指南，开展关键参数月度存证，夯实碳排放数据质量基础；推动重点排放单位熟悉核算报告、核查、配额分配、市场交易规则，树立“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，提升碳排放管理能力。

深化完善阶段（2027年—）。政策法规体系更加完善，监督管理机制更加健全，各方参与市场能力全面提升；碳排放数据质量全面改善，数据准确性、完整性全面加强；配额分配方法更为科学精准，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制。

二、实施重点排放单位名录管理

（一）确定管控范围。水泥、钢铁、电解铝行业管控化石燃料燃烧、工业过程等产生的直接排放。水泥、钢铁行业管控温室气体种类为二氧化碳，电解铝行业管控温室气体种类为二氧化碳、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。新增重点排放单位约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨。

（二）确定重点排放单位。水泥、钢铁、电解铝行业中年度温室气体直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理。各省级生态环境主管部门会同同级有关部门按照以上条件，制定本行政区域水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位名录，并通过全国碳排放权交易市场管理平台报送，同时向社会公开。

（三）做好系统开户。各省级生态环境主管部门组织水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位完成全国碳排放权注册登记系统、全国碳排放权交易系统、全国碳排放权交易市场管理平台开户。

三、开展核算报告核查

（一）制定核算报告和核查技术规范。生态环境部根据行业工艺特点、碳排放特征、管理能力和减排成本等因素，制定水泥、钢铁、电解铝行业碳排放核算报告和核查指南，明确各行业关键参数分级分类管理要求，逐步推动企业开展对燃料、原辅材料等参数的高质量实测，对不具备实测条件的参数采用规定的缺省值替代实测。探索开展碳排放在线监测。

（二）组织开展月度存证。重点排放单位根据所在行业核算报告指南要求，制定并严格执行数据质量控制方案，依法依规开展检验检测，对关键参数进行月度存证，并通过全国碳排放权交易市场管理平台报送。实施“国家—省—市”三级数据质量审核，生态环境部组织各地方生态环境主管部门对月度存证数据开展技术审核，从源头对化石能源消费量等关键参数进行严格把关。

（三）组织开展年度报告核查。重点排放单位根据所在行业核算报告指南要求，编制年度排放报告，通过全国碳排放权交易市场管理平台报送。各省级生态环境主管部门对重点排放单位年度排放报告开展核查，核查结果作为配额分配与清缴的依据。重点排放单位对所报告数据的真实性、完整性、准确性负责。

四、实施配额管理

（一）制定年度配额总量和分配方案。生态环境部会同国务院有关部门根据国家温室气体排放控制目标，制定水泥、钢铁、电解铝行业年度碳排放配额总量和分配方案。在启动实施阶段，基于碳排放强度控制思路实施配额免费分配，将企业配额盈缺率控制在较小范围内。在深化完善阶段，对标行业先进水平优化配额分配方法，推动单位产品产量（产出）碳排放强度不断下降。

（二）开展配额发放、清缴、交易。各省级生态环境主管部门会同同级有关部门，根据年度碳排放配额总量和分配方案，向本行政区域内重点排放单位分配配额。水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位需按年度向所在省级生态环境主管部门足额清缴其碳排放配额。参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位通过全国碳排放权交易系统开展集中统一交易。

五、保障措施

（一）加强组织领导。生态环境部负责牵头做好扩围工作，加强组织协调；各部门应结合实际，按职责分工共同做好扩围有关工作。建立部门间常态化协作机制，对关键问题及时开展沟通交流。广泛听取部门、行业协会、技术服务机构、企业意见，充分调动各方参与积极性。

（二）强化能力建设。完善全国碳排放权交易市场注册登记和交易规则。拓展全国碳排放权交易市场管理平台功能，全面支撑重点排放单位名录管理、核算报告核查等工作。升级改造全国碳排放权注册登记系统和交易系统，提升系统稳定性和服务便捷度，推动逐步纳入统一公共资源交易平台体系。面向技术服务机构和重点排放单位等市场主体，组织开展专门业务培训。推动重点排放单位建立健全内部碳排放数据管理制度，配置专职人员负责碳市场相关工作。

（三）强化监督执法。把全国碳排放权交易市场监管作为地方生态环境、市场监管部门日常监督执法的重要内容。建立地方生态环境主管部门与注册登记机构、交易机构的日常协作机制，确保市场安全平稳运行。强化常态化履约监管，建立部门间信息沟通机制，持续跟踪评估重点排放单位履约风险。组织开展碳排放报告数据质量强化监督帮扶，对发现问题拉单挂账分类处理，严厉打击违法违规行为。

（四）做好跟踪评估。建立全国碳排放权交易市场定期评估机制，全面系统评估扩围成效，总结扩围先进经验做法，为更好推动向更多重点排放行业扩围奠定基础。持续开展碳排放数据质量形势研判，定期分析汇总各行业数据质量突出问题并及时提出优化方案。

（五）加强宣传引导。做好扩围相关政策文件的宣传解读。充分利用中国碳市场大会、全国低碳日、生态环境部例行新闻发布会等平台机制以及全国碳排放权交易市场信息网等权威渠道主动发声。鼓励各地方和相关单位多渠道宣传普及碳市场相关政策，为碳市场建设运行营造良好社会氛围。

 

《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、 电解铝行业工作方案（征求意见稿）》编制说明

1. Background

全国碳排放权交易市场以发电行业为突破口，于 2021 年 7 月正 式启动上线交易，目前已经顺利完成两个履约周期（2019—2020 年 度，2021、2022 年度），成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市 场。经过三年的发展，市场总体运行平稳，制度体系日趋完善，数 据质量全面改善，以碳市场为核心的中国碳定价机制正在形成。但是，与党中央、国务院的要求和期待相比，全国碳排放权交易市场建设仍存在不足，突出表现在市场当前仅覆盖了发电行业，参与主体高度同质化导致市场活跃度低，市场机制作用未能充分发挥，与欧盟等覆盖多个行业的成熟碳市场差距较大。

党中央、国务院已就扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围（以下简称扩围）工作作出明确部署。我部围绕扩围工作，采用企业调研、专家咨询等方式开展深入调查研究，综合考虑控制温室气体排放要求、产业发展情况、减污降碳贡献、数据质量基础、应对国际碳壁垒等因素，对钢铁、建材、有色金属、石化、化工、造纸和航空等重点行业纳入碳市场的成熟程度进行全面评估，科学确定了各行业纳入市场的时间表、路线图。根据评估结果，建材（水泥）、钢铁、有色金属（电解铝）行业基础条件成熟，可从2024年度起纳入全国碳排放权交易市场管理，届时全国碳排放权交易市场覆盖排放量占全国总量的比例将达到约60%。据此，我部编制了《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》）。

此外，在形成扩围实施路线图的同时，我部进一步夯实了水泥、钢铁、电解铝行业扩围的数据基础、制度基础和硬件基础。目前各项准备工作已基本就绪。

二、主要内容

《方案》包括总体要求、工作目标、实施重点排放单位名录管理、开展核算报告核查、实施配额管理、保障措施等共6部分内容、13项重点任务。总体要求部分明确了扩围工作的总体要求，提出了坚持稳中求进、协调协同、降碳导向、公平公开的原则。工作目标提出启动实施（2024—2026年）和深化完善（2027年—）两个阶段，积极稳妥推进水泥、钢铁、电解铝行业全国碳排放权交易市场建设，并明确了每个阶段的具体目标。实施重点排放单位名录管理部分提出了确定管控范围、确定重点排放单位、做好系统开户等3项重点任务，对名录管理工作进行了全面部署。开展核算报告核查部分提出了制定核算报告与核查技术规范、组织开展月度存证、组织开展年度报告核查等3项重点任务，明确各项工作的责任单位、操作流程。实施配额管理部分提出了制定年度配额总量和分配方案、开展配额发放清缴交易等2项重点任务，明确了配额分配的主要思路，规定了配额管理各环节的关键要素、工作流程。保障措施部分提出了加强组织领导、强化能力建设、强化监督执法、做好跟踪评估、加强宣传引导等5项重要任务，明确了各项任务的具体要求。

三、需要说明的问题

（一）关于《方案》的总体考虑。考虑到新纳入市场的重点排放单位需要经历一段时间掌握规则、熟悉市场、提升管理能力，《方案》提出分两个阶段推动市场建设，确保扩围工作积极稳妥有序进行。在启动实施阶段，以夯实三个行业碳排放管理基础、推动重点排放单位熟悉市场规则为主要目标，通过2—3年的建设运行，有效夯实碳排放数据质量基础，提升各类主体参与能力，实现平稳启动扩围。建立完善水泥、钢铁、电解铝行业名录、数据质量、配额、交易管理制度，完成三个行业首次履约工作。推动重点排放单位熟悉核算报告核查、配额分配、市场交易规则，逐步树立“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，提升碳排放管理能力。配额采用强度控制思路，实行全部免费分配，部分先进企业获得收益，部分落后企业付出成本，大多数企业配额盈亏基本持平，盈亏金额占企业经营收益比重较小。在深化完善阶段，强化激励约束程度，促进低碳技术创新发展和碳排放资源在更大范围内优化配置。

（二）关于覆盖范围。在门槛方面，综合考虑管理成本、行业降碳路径等因素，水泥、钢铁、电解铝行业与发电行业相同，仍为年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量。在管控气体种类方面，考虑到控制非二氧化碳温室气体排放的需要，结合各行业温室气体排放特点，发电、水泥、钢铁的管控气体为二氧化碳，电解铝行业的管控气体为二氧化碳、四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）。

在排放范围方面，考虑到与国际碳市场规则对接，水泥、钢铁、电解铝行业均仅管控因使用化石能源等直接产生的温室气体排放。

（三）关于配额分配。在启动实施阶段，采用强度控制的思路实施配额免费分配，企业所获的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不预设配额绝对总量，不限制企业产能，产品产量（产出）越大、配额量越多；采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理，碳排放强度低的企业可通过配额盈余获得收益，碳排放强度高的企业因配额短缺付出碳排放成本，整个行业配额基本盈亏平衡；充分考虑纳入初期企业不熟悉规则、数据质量基础不牢靠的现状，按照类似“体验期”式的试验期定位，单个企业的配额盈余与缺口均控制在较小范围内，缩小企业间配额“贫富差距”。在深化完善阶段，配额分配方法由绩效评价法逐步转向基准法，对标行业先进水平，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制，推动单位产出碳排放不断下降。

（四）关于数据质量。一是强化数据分级分类管理。以简化核算方法、降低数据风险为导向，坚持分类施策，基于不同行业排放特征、不同企业能力水平特点，通过实测、缺省等差异化方法获取碳排放核算的关键参数。对开展实测难度大且易引发数据质量风险的参数给出缺省值，要求实测过程全流程视频监控且实验室通过中国合格评定国家认可委员会（CNAS）认可。二是实施关键参数月度存证。参照发电行业做法，要求企业对关键参数进行月度存证，利用区块链、大数据等智能化手段及时发现异常数据。三是建立完善三级联审机制。施行“国家—省—市”三级联审制度，从源头对化石能源消费量等关键参数进行严格把关，将数据问题消灭在“萌芽”阶段。四是强化监督执法及能力建设。强化碳排放数据质量监督执法，对发现问题拉单挂账分类处理，严厉打击违法违规行为。通过专项培训推动企业熟练掌握核算报告与核查规则，全面提升企业碳排放管理能力与意识，不断提高碳排放数据质量。五是创新核算方法。不断提高并细化工序层级活动数据计量、核算、核查要求，推动企业开展燃料、原辅材料高质量实测，探索开展温室气体排放在线监测，推动行业企业安装在线监测设备，以监测数据校核核算结果。通过上述举措，全面建立完善可满足分工序实施基准线法的碳排放数据管理体系，提升数据的完整性、准确性，为市场平稳健康发展奠定基础。