Guidelines on third party environmental management in coal-fired power plants

关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见

发改环资[2015]3191号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、经信委（工信委、工信厅）、环境保护厅（局）、能源局，中国电力企业联合会，国家电网公司、南方电网公司、华能、大唐、华电、国电、国电投集团公司，神华集团、国投公司、华润集团：
根据《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)、《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号），为了在燃煤电厂加快推行和规范环境污染第三方治理工作，现提出以下指导意见。
一、重要意义和总体要求
2007-2010年，国家发展改革委联合环境保护部在电力行业开展了为期三年的燃煤电厂烟气脱硫特许经营试点工作并取得成功，试点火电机组容量达到2400万千瓦。截至2014年底，采取第三方治理方式运行的烟气脱硫特许经营规模约9700万千瓦，脱硝特许经营规模约3300万千瓦。从试点及实际应用情况看，环境污染第三方治理有利于提高燃煤电厂污染治理工程建设质量；有利于污染治理设施稳定达标运行；有利于引进社会资本、缓解电力企业环保设施建设资金压力；有利于发挥环境服务公司的专业优势、促进环保服务业持续健康发展。
（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，牢固树立生态文明理念和依法治国观念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以污染治理“市场化、专业化、产业化”为导向，吸引和扩大社会资本投入环境污染治理，创新燃煤电厂环保设施安全稳定经济达标排放运行、促进环保产业持续健康发展的第三方治理体制机制。
（二）基本原则
　　1.坚持企业自愿。燃煤电厂（电力企业）和环境服务公司在自愿、公平的前提下，开展互惠互利的市场化方式合作。
2.坚持依法推行。燃煤电厂和环境服务公司在现行法律法规下开展环境污染第三方治理合作，确保污染物排放满足相关法律、法规、标准、政策要求。
3.坚持诚实守信。燃煤电厂和环境服务公司应当信守合同，全面履行合同约定的各项义务。
（三）主要目标。到2020年，燃煤电厂环境污染第三方治理服务范围进一步扩大，由现有的二氧化硫、氮氧化物治理领域全面扩大至废气、废水、固废等环境污染治理领域；社会资本更加活跃，资本规模进一步扩大；第三方治理相关法规政策进一步完善；环境服务公司技术水平能力不断提高，形成一批能力强、综合信用好的龙头环保企业。
（四）经营模式。燃煤电厂第三方治理主要分为两种模式。
1.特许经营模式。燃煤电厂按约定价格（不限于环保电价热价），以合同形式特许给环境服务公司，由专业化的环境服务公司承担污染治理设施的投资、建设（或购买已建成在役的污染治理设施资产）、运行、维护及日常管理，并完成合同规定的污染治理任务。
2.委托运营模式。燃煤电厂按约定的价格，以合同形式委托专业化的环境服务公司承担污染治理设施的运行、维护及日常管理，并完成合同规定的污染治理任务。
二、主要内容及措施
（一）责任划分
　　1.污染治理责任。燃煤电厂承担污染治理的主体责任；环境服务公司按照有关法律法规以及合同要求，承担约定的污染治理责任。双方按照责任归属原则对所造成的违反法律法规要求的行为依法承担责任。环境服务公司在第三方治理过程中弄虚作假，除依照有关法律法规规定及合同要求承担责任外，对造成环境污染和生态破坏负有责任的，还应依法承担连带责任。
2.安全生产责任。燃煤电厂和环境服务公司应在合同中约定各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，划清责任界面。燃煤电厂对环境服务公司的安全生产工作统一协调、管理，环境服务公司应满足燃煤电厂安全生产管理要求。
3.经济责任。因燃煤电厂和环境服务公司双方或单方责任，造成发电机组停运、出力受阻，设备和人身事故，环境事件（超标排放、违反排污许可规定等），被政府通报和处罚等后果，燃煤电厂和环境服务公司依照法律法规以及签订的合同要求，由责任方承担相应责任。按国家或地方政府有关规定扣减的环保电价、增收的排污费及其它经济处罚，由责任方按照合同约定承担。
（二）第三方治理企业选择。燃煤电厂宜采用公开招标或竞争性谈判方式确定具有独立法人资格的环境服务公司，不得设定地域及其他歧视性条件，确定合理的投资及收益水平，避免高价低质、低价低质的恶性竞争。燃煤电厂可将环境服务公司的服务能力与质量、技术水平、实施方案、业绩、融投资能力、信用等要素列入招标资格条件。
（三）合同内容。燃煤电厂应当与确定的环境服务公司签订第三方治理合同（含协议），合同应明确污染治理的责任界面（涉及资产的应明确资产权属），明确第三方治理边界条件和污染治理要求，以及燃煤电厂和环境服务公司各自应承担的安全、环保、经济等责任。合同宜包括以下主要要素（不限于）：
1、项目名称、内容和基本情况；
2、治理范围；
3、资产界限（特许经营）、工程界限（特许经营）、管理界限；
4、主要技术方案和性能指标；
5、项目建设（特许经营）、设计标准和要求；
6、项目运营与维护；
7、计价与结算；
8、经营期满后项目（资产）移交、程序和要求；
9、双方的权利、责任和义务；
10、合同的终止、转让和备案；
11、争议解决方式；
12、违约责任；
13、履约担保；
14、其他事项。
（四）主要措施
　　1.结算价格约定。以售电量和供热热量为计价基础的第三方治理项目应在合同中明确约定售电量和供热热量的范围及价格。鼓励燃煤电厂和环境服务公司在合同中约定价格调整机制，包括调整的周期、调整的因素及启动条件等，合理确定价格调整模型；鼓励根据发电小时数或发电量实行阶梯结算价格机制。第三方治理用的水、电、汽、气等按约定价格进行结算，推荐按厂用价格进行约定。
2.经营期限约定。合同应明确规定第三方治理经营有效期。对采用特许经营模式的第三方治理，经营有效期原则上与污染治理设施对应的发电机组使用期限或使用寿命相同，一般不少于15年。委托运营模式经营期限由双方商定，鼓励签订中长期合同以发挥环境服务公司的专业优势。机组剩余寿命较短或已列入关停计划的发电机组，不宜采用特许经营，可采用委托运营模式或其他方式提高专业化管理水平。第三方治理期限届满后，双方通过协商可以延长有效期。
3.生产用地。燃煤电厂应无偿向环境服务公司提供厂内生产用地，包括污染治理设施用地及生产办公占地、原材料及副产品临时堆放场地等，环境服务公司承担用地使用税费。
4.结算时间。按照污染治理设施运行情况及合同要求，燃煤电厂应按期足额与环境服务公司进行结算。
5.协调机制。双方应建立安全生产协商联动机制，共同解决运行管理、停运检修等可能存在的问题。环境服务公司按合同管理污染治理设施过程中，应充分发挥设施对其他污染物的协同脱除作用，协助燃煤电厂做好污染物整体达标工作。环境服务公司应配合燃煤电厂做好环境保护执法检查工作。
6.额外收益（亏损）处理。环境服务公司治理取得的污染物减排量，计入燃煤电厂的排污权账户，由燃煤电厂作为排污权的交易和收益主体。环境服务公司在完成合同规定减排任务外，通过加强管理等措施进一步降低污染排放，由这部分减排量带来的排污交易收益、排污费的缩减及其他奖励或优惠政策由燃煤电厂和环境服务公司共同所有，具体分配应通过协商并以补偿合同方式明确。
7.风险处理与争议处置。合同应充分考虑国家环境保护政策变化、特殊原因、不可抗力等因素给第三方治理带来的影响。对于超出合同边界条件约定的污染物治理部分，双方应通过平等、友好协商解决，并以补充合同或协议形式解决。因一方严重违约或其他不可抗力等原因，导致第三方治理无法继续履行合同约定义务，或者出现合同约定的提前终止协议情形的，燃煤电厂和环境服务公司可以提前终止协议，并按照实际情况、双方协商及合同约定情况进行相应补偿。
8.争议期运行。如燃煤电厂和环境服务公司发生争议，双方在争议解决过程中，应当继续履行第三方合同义务，确保环境污染治理后满足相关要求。
9.资料移交。第三方治理期限届满终止或提前终止的，双方应当按照合同约定，以及有关法律、行政法规等规定，办理有关设施、资料、档案等移交、接管等手续。
三、政策落实
（一）价格政策。全面落实现有燃煤发电机组脱硫、脱硝、除尘等环保电价政策，积极推进地方政府制定出台地方环保热价政策。
（二）财税政策。认真落实国家现有对资源综合利用、环境服务等税收优惠政策，参照垃圾发电等税收优惠模式，给予第三方治理项目在增值税、企业所得税等优惠政策。
（三）融资支持。鼓励银行业金融机构在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面依据项目及合同给予实施第三方的环境服务公司优惠，对资信良好的环境服务公司，简化信贷申请和审核手续。鼓励银行依据项目及合同，实行应收账款、收费权质押贷款等服务。鼓励商业性融资担保机构为环境服务公司提供融资担保，支持符合条件的主体通过发行企业债券募集资金。
（四）奖励。对实施第三方治理，达到相关环保标准要求的燃煤电厂，在领跑者、机组竞赛等方面给予优惠政策。
四、组织协调和监督管理
（一）加强组织协调。发电企业集团要高度重视燃煤电厂环境污染第三方治理工作，加强企业内部组织协调，加大工作力度，积极、稳妥、有序推进所属燃煤电厂开展第三方治理。电网公司与发电企业要按规定及时结算上网电费（含环保电价）。
（二）加强监督管理。国家发展改革委会同国家能源局负责指导全国范围内的燃煤电厂第三方治理活动，推动第三方治理顺利开展；国家能源局在履行电力行业管理的同时，积极推动第三方治理工作；环境保护部负责对全国实施第三方治理的燃煤电厂的环境监管。省级发展改革部门、电力运行部门、能源管理部门要积极指导、协调和推动地方燃煤电厂开展第三方治理，省级环境保护主管部门按照相关法律法规要求负责本地实施第三方治理燃煤电厂的环境监管。
（三）发挥行业组织作用。委托行业协会中国电力企业联合会制定第三方治理合同范本；建立诚信体系，将第三方治理企业纳入电力行业信用体系的监管范围，实施负面名单制度；开展全国燃煤电厂第三方治理情况调查和产业登记，并定期公开相关工作进展信息等；及时了解汇总工作中发现的困难和问题，并反馈国家发展改革委、环境保护部、国家能源局。

国家发展改革委
环 境 保 护 部
国 家 能 源 局
2015年12月31日