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Published on: October 24, 2016

Original title: 关于印发编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见的通知(发改办环资[2016]2504号)
Links: Original CN (link).

国家发展改革委办公厅

农业部办公厅

关于印发编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见的通知

发改办环资[2016]2504号

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局及计划单列市发展改革委、经委（经信委）、农业厅（委、办、局）、广西壮族自治区林业厅、湖南省农村工作办公室：
为贯彻落实《关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》（发改环资〔2015〕2651号）精神，实现到2020年全国秸秆综合利用率达到85%以上的目标。我们研究起草了《关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见》。现印发你们，请结合各地实际情况，组织做好秸秆综合利用实施方案编制工作，并按进度要求及时上报。
联系人及电话：国家发展改革委环资司   程慧强
010-68505569       传真：68505568
农业部科技教育司       强少杰
010-59192909       传真：59193076
附件：关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见

国家发展改革委办公厅
农业部办公厅
2016年11月24日

关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见

为进一步加强秸秆综合利用和禁烧工作，加快推进秸秆的资源 化、商品化利用，促进资源节约、环境保护、农民增收和农业可持 续发展，现就做好“十三五”秸秆综合利用实施方案编制工作提出 如下意见：

 

一、编制秸秆综合利用实施方案的意义

据调查统计，2015 年全国秸秆理论资源量为 10.4 亿吨，可收 集资源量约为 9 亿吨，利用量约为 7.2 亿吨，秸秆综合利用率达到80.1%；其中肥料化占 43.2%、饲料化占 18.8%、燃料化占 11.4%、 基料化占 4.0%、原料化占 2.7%，秸秆综合利用途径不断拓宽、科 技水平明显提高、综合效益快速提升。虽然秸秆综合利用工作取得 积极成效，露天焚烧现象得到有效遏制，但是还面临着一些问题： 一是扶持政策有待完善，在秸秆综合利用相应环节还缺少政策支持 和资金投入，导致秸秆加工转化能力不强，农民和企业直接受益的 不多，不利于形成完整的产业链；二是科技研发力度仍需加强，部 分关键技术相对薄弱，专用设备不配套，秸秆利用投入高、产出低， 一些综合利用技术还存在技术标准和规范不明确的问题。三是收储 运体系不健全，目前秸秆收储运服务体系尚处于起步阶段，经纪人、合作社等服务组织力量较弱，基础设施建设跟不上，加上茬口紧、时间短，致使离田利用能力差。四是龙头企业培育不足，秸秆综合 利用可推广、可持续的秸秆利用商业模式较少，龙头企业数量缺乏， 带动作用明显不足，综合利用产业化发展缓慢。

依据不同地区秸秆资源禀赋、利用现状和发展潜力编制“十三 五”秸秆综合利用实施方案，明确秸秆开发利用方向和总体目标， 因地制宜、合理布局，统筹安排好秸秆综合利用建设内容，不断完 善各项配套政策，破解秸秆综合利用重点和难点问题，有利于形成 秸秆资源开发利用的良性循环，有利于促进秸秆综合利用的长效运 行，有利于推动农村经济社会持续协调发展，对推动农业清洁生产、 绿色发展和生态环境保护均具有十分重要意义。

 

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想

贯彻落实党的十八大提出的大力推进生态文明建设的战略部 署，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以全面提高秸秆综合利 用率为目标，以秸秆综合利用政策建设为保障，以科技创新为动力， 坚持市场运作，不断完善秸秆收储运体系，持续推进秸秆肥料化、 饲料化、燃料化、基料化和原料化利用，形成布局合理、多元利用 的产业化格局，促进农民增收、环境改善和农业可持续发展。

（二）基本原则

1．农业优先、多元利用。坚持秸秆综合利用与农业生产相结 合，在满足农业和畜牧业需求的基础上，抓好新技术、新装备、新工艺的示范推广，合理引导秸秆能源化、原料化等其它综合利用方式，推动秸秆向多元循环方向发展。

2．统筹规划，合理布局。根据各地秸秆品种和资源量、生产 生活方式、产业布局等，统筹编制秸秆综合利用实施方案，因地制 宜，合理安排“五料化”利用的优先时序，避免资源竞争或资源不 足。

3．市场导向、政策扶持。充分发挥市场在资源配置中的决定 性作用，建立以市场为导向、企业为主体、农民积极参与的长效机 制。加大政策扶持力度，深入研究完善秸秆收储运体系、秸秆利用 终端补贴等配套政策。

4．科技推动、试点先行。加强科技攻关，着力解决秸秆综合 利用中的共性难题，提高秸秆综合利用技术、装备和工艺水平。选 择重点区域，积极打造秸秆综合利用示范县，建设一批示范工程， 扶持一批重点企业，加快推进秸秆高值化、产业化发展。

三、主要任务和进度要求

（一）主要任务

以省级为单位编制秸秆综合利用实施方案。实施方案基准年为2015 年（按 2015 年底数据），实施方案水平年为 2020 年。实施方 案编制采取自下而上，逐级汇总的方法。各省（区、市）要在进一 步摸清秸秆资源潜力和利用现状的基础上，根据资源产生种类和空 间分布情况，合理确定适宜本地区的秸秆综合利用方式（肥料化、 饲料化、燃料化、基料化和原料化等）、数量和产业布局，设定发展目标，鼓励以秸秆农用为主、多元化利用产业的共生组合，并编制秸秆综合利用重点项目。同时，方案中要提出相应的保障措施， 在工作机制、支持政策、技术集成与研发、科技服务等方面体现具 体的内容。

（二）实施目标

秸秆基本实现资源化利用，解决秸秆废弃和焚烧带来的资源浪 费和环境污染问题。力争到 2020 年在全国建立较完善的秸秆还田、 收集、储存、运输社会化服务体系，基本形成布局合理、多元利用、 可持续运行的综合利用格局，秸秆综合利用率达到 85%以上。

（三）进度要求

各省（区、市）编制单位要精心组织，在 2016 年 12 月底前按 质按量完成实施方案编制工作，并及时报送国家发展改革委和农业 部办公厅。

 

四、重点实施领域

（一）秸秆肥料化利用

继续推广普及保护性耕作技术，以实施玉米、水稻、小麦等农 作物秸秆直接还田为重点，制订秸秆机械化还田作业标准，科学合 理地推行秸秆还田技术；结合秸秆腐熟还田、堆沤还田、生物反应 堆以及秸秆有机肥生产等，提高秸秆肥料化利用率。

（二）秸秆饲料化利用

秸秆是牛羊粗饲料主要来源，要把推进秸秆饲料化与调整畜禽养殖结构结合起来，在粮食主产区和农牧交错区积极培植秸秆养畜 产业，鼓励秸秆青贮、氨化、微贮、颗粒饲料等的快速发展。

（三）秸秆能源化利用

立足于各地秸秆资源分布，结合乡村环境整治和节能减排措 施，积极推广秸秆生物气化、热解气化、固化成型、炭化、直燃发 电等技术，推进生物质能利用，改善农村能源结构。

（四）秸秆基料化利用

大力发展以秸秆为基料的食用菌生产，培育壮大秸秆生产食用 菌基料龙头企业、专业合作组织、种植大户，加快建设现代高效生 态农业；利用生化处理技术，生产育苗基质、栽培基质，满足集约 化育苗、无土栽培和土壤改良的需要，促进农业生态平衡。

（五）秸秆原料化利用

围绕现有基础好、技术成熟度高、市场需求量大的重点行业， 鼓励生产以秸秆为原料的非木浆纸、木糖醇、包装材料、降解膜、 餐具、人造板材、复合材料等产品，大力发展以秸秆为原料的编织 加工业，不断提高秸秆高值化、产业化利用水平。

 

五、保障措施

（一）加强组织领导

编制秸秆综合利用实施方案是一项重要工作，涉及部门众多。 各地要提高认识，将秸秆综合利用作为推进节能减排、发展循环经 济、治理大气污染、促进生态文明建设的重要内容，精心组织方案编制工作。同时做好种植、畜牧、农机、环保、能源等部门的统筹协调工作，将不同部门的建设需求统一纳入到实施方案中。

（二）强化技术支撑

秸秆综合利用工作技术性强，各地要强化技术服务体系建设， 选配知识结构好、业务能力强、熟悉情况的骨干人员，组建秸秆综 合利用方案编制专家工作组，充分借鉴国内外先进经验，结合本地 实际，制定科学合理的技术路线，确保实施方案建设内容能够落地 生效。

（三）深入开展调研

各地要认真开展实地走访调研，深入基层摸清情况，秸秆综合 利用数据翔实，目标制定符合当地资源禀赋实际，任务分解明确。 要抓好重大问题研究、基本思路确定、专家论证等环节，确保实施 方案具有可操作性。

（四）广泛听取意见

各地要充分发扬民主，广泛听取群众意见。实施方案编制部门 应当将方案草案对外公开并征询社会意见，扩大公众参与度，充分 发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在实施方案编制决策过程 中的作用，建立有征询、有论证、有监督、有评价的决策程序，确 保实施方案取得预期成效。

 

附件：1.秸秆综合利用重点建设领域

2.秸秆综合利用实施方案提纲（建议）

 

附件 1

 

秸秆综合利用重点建设领域

“十三五”期间，围绕秸秆肥料化、饲料化、能源化、基料 化、原料化和收储运体系建设等领域，大力推广秸秆用量大、技 术成熟和附加值高的综合利用技术，因地制宜地实施重点建设工 程，推动秸秆综合利用试点示范。

 

一、秸秆综合利用基本能力建设

（一）秸秆科学还田工程

以推进耕地地力保护、秸秆资源化利用和农业可持续发展为 目标，科学制定区域秸秆还田能力，通过发展专业化农机合作社， 配备秸秆粉碎机、大马力秸秆还田机、深松机等相关农机设备， 大力推进秸秆机械化粉碎还田和快速腐熟还田，继续推广保护性 耕作技术。鼓励有条件的地方加大秸秆还田财政补贴力度。

（二）秸秆收储运体系工程

根据秸秆离田利用产业化布局和农用地分布情况，建设秸秆 收储场（站、中心），扶持秸秆经纪人专业队伍，配备地磅、粉 碎机、打捆机、叉车、消防器材、运输车等设备设施，实现秸秆 高效离田、收储、转运、利用。

（三）产学研技术体系工程

围绕秸秆综合利用中的关键技术瓶颈，遴选优势科研单位和 龙头企业开展联合攻关，提升秸秆综合利用技术水平。引进消化吸收适合中国国情的国外先进装备和技术，提升秸秆产业化水平和升值空间。尽快形成与秸秆综合利用技术相衔接、与农业技术 发展相适宜、与农业产业经营相结合、与农业装备相配套的技术 体系，规范生产和应用。

 

二、秸秆产业化利用示范工程建设

（一）秸秆土壤改良示范工程

以提升耕地质量为发展目标，推广秸秆炭化还田改土、秸秆 商品有机肥实施，重点支持建设连续式热解炭化炉、翻抛机、堆 腐车间等设备设施，加大秸秆炭基肥和商品有机肥施用力度，推 动化肥使用减量化，提升耕地地力。

（二）秸秆种养结合示范工程

在秸秆资源丰富和牛羊养殖量较大的粮食主产区，扶持秸秆 青（黄）贮、压块颗料、蒸汽喷爆等饲料专业化生产示范建设， 重点支持建设秸秆青贮氨化池、购置秸秆处理机械和饲料加工设 备，增强秸秆饲用处理能力，保障畜牧养殖的饲料供给。

（三）秸秆清洁能源示范乡镇（园区）建设

在秸秆资源丰富和农村生活生产能源消费量较大的区域，大 力推广秸秆燃料代煤、炭气油多联产、集中供气工程，配套秸秆 预处理设备、固化成型设备、生物质节能炉具等相关设备，推动 城乡节能减排和环境改善。

（四）秸秆工农复合型利用示范工程

以秸秆高值化、产业化利用为发展目标，推广秸秆代木、清 洁制浆、秸秆生物基产品、秸秆块墙体日光温室、秸秆食用菌种植、作物育苗基质、园艺栽培基质等，实现秸秆高值利用。

 

 

 

附件 2

 

秸秆综合利用实施方案提纲（建议）

 

前        言

一、 秸秆资源和综合利用现状

（一）秸秆资源量

（二）秸秆综合利用现状

（三）存在的主要问题

二、指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

（二）基本原则

（三）总体目标

三、重点领域和建设内容

（一）重点领域

（二）建设内容

（三）实施进度

四、投资估算与效益分析

（一）投资估算及资金来源

（二）效益分析

五、保障措施