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Opinions on the implementation of reform and development of production safety in the electric power sector

Published on: November 17, 2017

Original title: 国家发展改革委 国家能源局关于推进电力安全生产领域改革发展的实施意见
Links: Source document (in Chinese) (link).

  发改能源规[2017]1986号

国家发展改革委

国家能源局

关于推进电力安全生产领域改革发展的实施意见

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团发展改革委(能源局)、经信委(工信委),国家能源局各派出能源监管机构,全国电力安委会企业成员单位,各有关单位:

为贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号),推进电力安全生产领域改革发展,落实电力企业主体责任,完善电力安全生产监督管理机制,保障电力系统安全稳定运行,防范和遏制重特大事故的发生,现提出以下实施意见。

一、落实电力安全生产责任

(一)压实企业安全生产主体责任。企业是安全生产的责任主体,对本单位安全生产工作负全面责任,要严格履行安全生产法定责任,实行全员安全生产责任制度,健全自我约束、持续改进的常态化机制。要健全法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人的责任体系,建立并完善电力安全生产保证体系和监督体系,建立全过程安全生产管理制度,做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。各电力企业和电力项目参建单位应当自觉接受派出能源监管机构及地方政府有关部门的安全监督管理。

(二)明确行业安全生产监管法定责任。国家能源局依据国家法律法规和部门职责,切实履行电力行业安全生产监督管理责任;不断完善电力安全生产政策法规体系和标准规范体系;指导地方电力管理等有关部门加强电力安全生产管理相关工作;统筹部署全国电力安全监管工作,组织开展电力安全生产督查,强化监管执法,严厉查处违法违规行为。派出能源监管机构依据国家规定职责和法律法规授权,开展相关工作,并接受地方政府的业务指导。

(三)落实地方安全生产管理法定责任。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则,地方各级政府电力管理等有关部门按照国家法律法规及有关规定,履行地方电力安全管理责任,将安全生产工作作为行业管理的重要内容,督促指导电力企业落实安全生产主体责任,加强电力安全生产管理。

 二、完善安全监管体制

(四)完善电力安全监管体系。牢固树立安全发展、科学发展理念,加强电力安全监管体系建设,逐步理顺电力行业跨区域监管体制,明确行业监管、区域监管与地方监管职责,鼓励有条件的地区先行先试。地方各级政府电力管理等有关部门积极协助配合国家能源局及其派出能源监管机构,构建上下联动、相互支撑、无缝对接的电力安全监管体系。

(五)完善电力安全监管职能。国家能源局依法依规履行电力行业安全监管职责,组织、指导和协调全国电力安全生产监管工作。各派出能源监管机构根据国家规定职责和法律法规授权,履行电力安全监管职责,加强监管执法,严厉查处违法违规行为。地方各级政府电力管理等有关部门依法依规履行地方电力安全管理责任,并积极配合派出能源监管机构,做好相关工作。

(六)强化电力安全协同监管。国家能源局及其派出能源监管机构加强与地方各级政府电力管理等有关部门的沟通联系,强化协同监管,形成工作合力,联合组织开展安全检查、安全执法等工作,积极配合、协助安监等相关专业部门做好安全监管工作。

(七)规范电力事故调查工作。特别重大电力事故,由国务院或者国务院授权的部门组成事故调查组进行调查;重大电力事故,由国家能源局组织或参与调查,有关派出能源监管机构和省级政府电力管理等有关部门参加;较大电力事故,由派出能源监管机构组织或参与调查,有关省级政府电力管理等有关部门参加;一般电力事故,由派出能源监管机构视情况组织或参与调查。

 三、严格安全生产执法

(八)严肃安全生产事故查处。严格事故调查处理,严肃查处事故责任单位和责任人。对于发生事故的单位,负责组织事故调查的部门要在事故结案后一年内对其进行评估,存在履职不力、整改措施不落实或落实不到位的,依法依规严肃追究有关单位和人员责任,并及时向社会公开。企业要加大安全生产责任追究力度,严格事故责任处理,研究建立责任处理与职务晋升挂钩机制。对被追究刑事责任的生产经营者实施相应的职业禁入。

(九)强化安全监管行政执法。加强电力安全执法检查工作,完善执法程序规定,规范行政执法行为,发现危及安全情况的及时予以纠正,存在违法违规行为的坚决予以制止。完善通报、约谈制度,对事故多发频发、企业履职不到位及其它涉及安全的重大事项,及时予以通报或约谈企业负责人。积极推进电力安全生产诚信体系建设,完善安全生产不良记录和“黑名单”制度,建立失信惩戒和守信激励机制。畅通“12398”能源监管热线,加大社会参与监督电力安全生产违法违规问题的力度。

(十)健全安全生产考核激励机制。健全电力安全生产考核评价体系,坚持过程考核和结果考核相结合,科学设定可量化的考核指标。建立安全生产绩效与履职评定、职务晋升、奖励惩处挂钩制度,落实安全生产“一票否决”制。企业要研究建立以安全绩效为引导的动态薪酬管理制度,研究试行企业领导班子年度及离任专项安全履职评价考核制度,严格落实一岗双责考核机制。

(十一)加强安全信息管理。规范电力事故事件及相关信息的报送工作,畅通报送渠道,确保及时、准确、完整。对于瞒报、谎报、漏报、迟报事故的单位和个人,依法依规予以处理。完善安全生产执法信息公开制度,建立电力安全信息共享平台,及时发布安全信息。

(十二)严格安全生产监管责任追究。研究制定电力安全生产监管权力和责任清单,尽职免责,失职问责。建立电力安全生产全过程责任追溯制度,杜绝安全生产领域项目审批、行政许可、监管执法等方面的违法违规行为。

四、创新安全发展机制

(十三)健全企业安全资信管理。电力企业要强化安全资质准入管理和业务评价准入参考机制,建立承包单位安全履职能力基础信息数据库,健全承包单位安全履约评价动态管控机制,实行承包单位和管理人员安全资信“双报备”制、施工作业人员安全资质与安全记录“双审核”制。

(十四)严格落实安全评估制。电力企业要严格执行新、改、扩电力建设工程安全设施和职业病防护设施“三同时”制度,开展电力建设工程危险性较大的分部分项工程专项施工方案评估、安全投入与工期的动态评估、新技术新材料新工艺安全性评估,燃煤电厂液氨罐区和贮灰场大坝定期安全评估。

(十五)推进安全责任保险制度。发挥保险机构参与风险管控和事故预防功能的优势,引导保险机构服务电力安全生产,完善安全生产责任保险投保、服务与评价制度。构建政府、保险机构、企业等多方协调运作机制,实现安全生产责任保险公共信息共享。鼓励保险机构根据安全生产状况实行浮动费率,促进企业提高安全生产管理水平。

(十六)健全社会化服务体系。支持发展电力安全生产专业化行业组织,强化行业自律,推进电力行业安全生产咨询服务等第三方机构产业化和社会化。鼓励中小微电力企业订单式、协作式购买运用安全生产管理和技术服务。鼓励企业、高校、科研院所和第三方机构联合开展事故预防理论研究和关键技术装备研发,建设一批电力安全生产领域产、学、研中心,加快成果转化和推广应用。

(十七)建立科技支撑体系。充分应用现代信息化技术,适应大数据时代流程再造,实施“互联网+安全监管”战略,实现监管手段创新,完善监督检查、数据分析、人员行为“三位一体”管理网络,实现流程和模式创新。建立电力行业安全生产信息大数据平台,深度挖掘大数据应用价值,以信息技术手段提升电力安全生产管理水平。推进能源互联网、电力及外部环境综合态势感知、高压柔性输电、新型储能技术等新技术在电力建设和设备改造中的安全应用。

(十八)推进市场化改革与安全协同发展。规范市场交易和调度运行业务流程,推动电力市场参与各方的技术标准统一,加强监督执行,保障电网运行安全。加强辅助服务的市场化交易机制的监管,加大对负荷侧参与电网运行调节、“源、网、荷友好互动”等新型电力市场形态的安全监管。强化对多种所有制形式、业务形态各异的大量新兴市场主体的安全监管,构建与电力市场化改革发展相适应的安全保障体系。

五、建立健全安全生产预控体系

(十九)加强安全风险管控。健全安全风险辨识评估机制,构建风险辨识、评估、预警、防范和管控的闭环管理体系,建立健全风险清册或台账,确定管控重点,实行风险分类分级管理,加强新材料、新工艺、新业态安全风险评估和管控,有效实施风险控制。各企业要研究制定重特大事故风险管控措施,根据作业场所、任务、环境、强度及人员能力等,认真辨识风险及危害程度,合理确定作业定员、时间等组织方案,实行分级管控,落实分级管控责任。

(二十)加强隐患排查治理。牢固树立隐患就是事故的观念,健全隐患排查治理制度、重大隐患治理情况向所在地负有安全监管职责的部门和企业职代会“双报告”制度,实行自查自报自改闭环管理。制定隐患排查治理导则或通则,建立隐患排查治理系统联网信息平台,建立重大隐患报告和公示制度,严格重大隐患挂牌督办制度,实行隐患治理“绿色通道”,优先安排人员和资金治理重大隐患。

(二十一)落实企业事故预防措施。加强安全危险因素分析,制定落实电力安全措施和反事故措施计划,形成安全隐患排查、整改、消除的闭环管理长效机制。严格执行“两票三制”,完善组织管理,落实安全措施,强化安全监护,保障作业安全。

(二十二)加强重大危险源监控。严格落实重大危险源安全管理规定和标准规范,认真开展危险源辨识与评估,完善重大危险源监控设施。加强液氨罐区、油区、氢站等安全管理,落实重大危险源防范措施。加强重大危险源源头管控,新建燃煤发电项目应采用没有重大危险源的技术路线,生产过程中存在重大危险源的燃煤发电企业应研究实施重大危险源替代改造方案。

(二十三)强化安全禁令清单。针对电力安全生产过程中存在的突出问题和薄弱环节,进一步规范电力安全生产监督管理,从人员资格、作业流程控制、安全生产条件、安全生产管理等方面,明确必须坚决禁止的行为,避免和减少事故的发生。

(二十四)建立职业病防治体系。建立职业病防治中长期规划,制定职业健康安全发展目标,实施职业健康促进计划。强化高危粉尘、高毒作业管理,加强对贮煤、输煤及锅炉巡检过程中煤尘、矽尘和设备噪声等职业病危害治理。强化企业主要负责人持续改进职业健康水平的责任,将职业病防治纳入安全生产工作考核体系,落实职业病危害告知、日常监测、定期检测评价和报告、防护保障和职业健康监护等制度措施。

六、加强电力运行安全管理

(二十五)加强电网运行安全管理。调度机构要科学合理安排运行方式,做好电力平衡工作。各电力企业要严格执行调度指令,做到令行禁止。加强电网设备运维检修管理。加强涉网机组安全管理,建立网源协调全过程管理机制。加强大容量重要输电通道安全运行,制定相应的防范策略和应对措施。提升机组深度调峰和调频能力,完善新能源及分布式电源接入技术标准体系,增强电网对新能源的安全消纳能力。加强电网安全运行风险管控工作,确保电网安全稳定运行和可靠供电。

(二十六)加强电力二次系统安全管理。加强电力二次系统安全管理工作,梳理分析电力系统继电保护和安全自动装置等二次系统的配置和策略;查找和消除二次设备、二次回路、保护定值和软件版本等方面的隐患;加强发电侧涉网继电保护等二次系统的正确配置和安全运行。

(二十七)提升电力设备安全水平。加强设备运行安全性分析和设备全寿命周期管理,制定设备治理滚动计划。加强设备状态监测、设备维护和巡视检查,完善设备安全监视与保护装置。加强设备设施缺陷管理,着力整治“家族性”缺陷。加强电力设施保护,防范电力设施遭受外力破坏。

(二十八)保障水电站大坝运行安全。切实做好水电站大坝防汛调度、安全定期检查、安全注册登记和信息化建设等工作,加强病险大坝的除险加固和隐患排查治理。强化水电站大坝安全监测和运行安全分析,开展高坝大库的安全性研究。

(二十九)加强电力可靠性管理。加强电力可靠性数据统计及监督管理,提高可靠性数据的真实性、准确性和完整性。强化可靠性统计数据的分析,充分发挥可靠性技术与数据在电力规划设计、项目建设、运营维护、优质服务中的辅助决策作用。加强可靠性分析应用工作,服务企业安全生产,为电力安全生产监督管理提供支撑。

(三十)加强电力技术监督管理。建立企业主要技术负责人负总责的技术监督管理体系,赋予主要技术负责人安全生产技术决策和指挥权。健全完善技术监督组织体系和标准体系,规范电力技术监督服务工作。建立全国电力技术监督网,加强技术监督专业交流沟通。

七、加强建设工程施工安全和工程质量管理

(三十一)加强工程源头管理。优化工程选线、选址方案,规范开工程序,完善建设施工安全方案和相应安全防护措施,认真做好电力建设工程设计审核和阶段性验收工作(含防雷设施)。严格落实国务院《企业投资项目核准和备案条例》,加强对核准(备案)电力项目监督管理,将安全生产条件作为电力项目核准(备案)项目事中事后检查的重要内容,加大电力项目建设和验收阶段检查力度,对未核先建、核建不符、超国家总量控制核准以及不符合安全技术标准的电力工程项目,立即停工整改。

(三十二)严格工程工期管理。建设单位要依照国家有关工程建设工期规定和项目可行性研究报告中施工组织设计的工期要求,对工程充分论证、评估,科学确定项目合理工期及每个阶段所需的合理时间,严格执行国家有关建设项目开工规定,禁止违规开工。工期确需调整的,必须按照相关规范经过原设计审查单位或安全评价机构等审查,论证和评估其对安全生产的影响,提出并落实施工组织措施和安全保障措施。

(三十三)规范招投标管理和发承包管理。建设单位要明确勘察、设计、施工、物资材料和设备采购等环节招投标文件及合同的安全和质量约定,严格审查招投标过程中有关国家强制性标准的实质性响应,招标投标确定的中标价格要体现合理造价要求,防止造价过低带来安全质量问题。加强工程发包管理,将承包单位纳入工程安全管理体系,严禁以包代管。加强参建单位资质和人员资格审查,严厉查处租借资质、违规挂靠、弄虚作假等各类违法违规行为。

(三十四)严格安全措施审查。建设单位和监理单位要建立健全专项施工方案编制及专家论证审查制度,严格审查和评估复杂地质条件、复杂结构以及技术难度大的工程项目安全技术措施。设计单位要对新技术、新设备、新材料、新工艺给施工安全带来的风险进行分析和评估,提出预防事故的措施和建议。监理单位要严格审查施工组织设计、作业指导书及专项施工方案,尤其是施工重要部位、关键环节、关键工序安全技术措施方案。

(三十五)加强现场安全管理。施工单位要进一步规范电力建设施工作业管理,完善施工工序和作业流程,严格落实施工现场安全措施,强化工程项目安全监督检查。监理单位要加强现场监理,创新监理手段,实现工程重点部位、关键工序施工的全过程跟踪,严控安全风险。各参建单位要加强施工现场安全生产标准化建设,完善安全生产标准化体系,建立安全生产标准化考评机制,从安全设备设施、技术装备、施工环境等方面提高施工现场本质安全水平,提升电力建设安全生产保障能力。健全现场安全检查制度,及时排查和治理隐患,制止和纠正施工作业不安全行为。

(三十六)加强工程质量监督管理。理顺电力建设工程质量监督管理体系,强化政府监管,优化监督机制,落实主体责任。建立健全电力建设工程质量控制机制,落实国家工程建设标准强制性条文,严格控制施工质量和工艺流程,加强关键环节和关键工序的过程控制和质量验收,保证工程质量。

八、加强网络与信息安全管理

(三十七)加强网络安全建设。坚持统筹谋划,做好顶层设计,推进网络安全技术布防建设。按照“安全分区、网络专用、横向隔离、纵向认证”要求,做好电力监控系统的安全防护。开展关键网络安全技术创新研究与应用,支持电力监控系统安全防护关键设备研发,推动商用密码应用,组织实施网络安全重大专项工程,加快网络安全实时监测手段建设。

(三十八)建立安全审查制度。按照国家相关法律法规规定,制定电力行业网络安全审查制度,形成支撑网络安全审查的电力行业网络安全标准体系,探索建立电力行业网络安全审查专业机构,组建电力行业网络安全审查专家库,开展重要网络产品及服务选型审查,提高网络安全可控水平。

(三十九)做好安全防护风险评估与等级保护测评工作。建立健全电力监控系统安全防护管理制度,开展电力监控系统安全防护风险评估,推进电力工控设备信息安全漏洞检测。完善电力行业信息安全等级保护测评标准和规范,加强信息安全等级保护测评机构和测评力量建设。

九、完善电力应急管理

(四十)完善应急管理体制。按照统一领导、综合协调、属地为主、分工负责的原则,完善国家指导协调、地方政府属地指挥、企业具体负责、社会各界广泛参与的电力应急管理体制。加强各级应急指挥机构和应急管理机构建设,明确责任分工,落实资金与装备保障。

(四十一)健全应急管理机制。加强预警信息共享机制建设,建立应急会商制度,以现代科技手段提升监测预警能力。建立协同联动机制,开展跨省跨区电力应急合作,形成应急信息、资源区域共享。完善灾后评估机制,科学指导灾后恢复重建工作。推进电力应急领域金融机制创新。

(四十二)加强应急预案管理。健全应急预案体系,强化预案编制管理和评审备案,充分发挥预案在应急处置中的主导作用。注重预案情景构建,突出风险分析和应急资源能力评估,提高预案针对性和可操作性。推动应急演练常态化,创新演练模式,逐步实现桌面推演与实战演练、专项演练与综合演练、常态化演练与示范性演练相结合。

(四十三)强化大面积停电防范和应急处置。落实《国家大面积停电事件应急预案》,推进省、市、县各级政府制订出台大面积停电事件应急预案。健全各级人民政府主导、电力企业具体应对、社会各方力量共同参与的大面积停电事件应对机制。积极推进电力设施抗灾能力建设,加快防范大面积停电关键技术研究与应用,重点提升电网防御和应对重特大自然灾害的能力。强化大面积停电事件应急处置资金保障,探索大面积停电事件资源征用和停电损失保险业务。

(四十四)加强应急处置能力建设。加强企业专业化应急抢修救援队伍、应急物资装备、应急经费保障建设和应急通信保障体系建设,提升极端情况下应急处置能力。推动重要电力用户自身应急能力建设。组织开展电力企业应急能力建设评估,推进评估成果应用。

十、加强保障能力建设

(四十五)健全规章制度标准规范体系。加强电力安全生产规章制度标准规范顶层设计,增强规章制度标准规范的系统性、可操作性。建立健全电力安全生产规章制度标准规范立改废释工作协调机制,加快推进规章制度标准规范制修订工作。完善电力建设工程、危险化学品等高危作业的安全规程。建立以强制性标准为主体、推荐性标准为补充的电力安全标准体系。

(四十六)保障安全生产投入。电力企业要加大安全生产投入,保证安全生产条件。电力建设参建单位要按照高危行业有关标准,提取并规范使用安全生产费用。推动制定电力企业安全生产费用提取标准,实行安全生产费用专款专用。建立健全政府引导、企业为主、社会资本共同参与的多元化安全投入长效机制,引导企业研发、采用先进适用的安全技术和产品,吸引社会资本参与电力安全基础设施项目建设和重大安全科技攻关。鼓励企业通过发行债券、基金等多种投融资方式加大安全投入。

(四十七)持续推进安全生产标准化建设。建立健全电力安全生产标准化工作长效机制,推进电力企业安全生产标准化创建工作。强化企业班组建设,实现安全管理、操作行为、设备设施和作业环境的标准化,提升企业本质安全水平。

(四十八)加大安全教育培训力度。电力企业要全面落实安全培训的主体责任,抓好本单位从业人员安全培训工作,依法对从业人员进行与其所从事岗位相应的安全教育培训,确保从业人员具备必要安全生产知识。电力企业应当制定本单位年度安全培训计划,建立安全培训管理制度,保障安全培训投入,保证培训时间,建立安全培训档案,如实记录安全生产培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。要将外包单位作业人员、劳务派遣人员、实习人员等纳入本单位从业人员统一管理,对其进行岗位安全操作规程和安全操作技能教育培训。

(四十九)推进安全文化建设。营造安全和谐的氛围与环境,有序推进电力安全文化建设,不断提高人员安全意识和安全技能,培养良好的安全行为习惯,提升各类人员综合安全素养。创建安全文化示范企业,打造安全文化精品,鼓励和引导社会力量参与电力安全文化作品创作和推广。

(五十)加强安全监管监督能力建设。加强电力安全监管能力建设,充实安全监督管理力量,建立安全监管人员定期培训轮训机制,按规定配备安全监管执法装备及现场执法车辆,建立电力安全专家库,完善安全监管执法支撑体系。企业要依法设置安全监督管理机构,有条件的企业鼓励设置安全总监,充实安全监督管理力量,支持并维护安全监督人员行使安全监督权力。

  国家发展和改革委员会 国家能源局

  2017年11月17日

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