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Regulatory report on issues in the implementation of decentralizing renewable energy project approval in Jiangsu

Published on: July 7, 2014

Original title: 可再生能源发电项目审批简政放权落实情况驻点江苏监管报告
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可再生能源发电项目审批简政放权落实情况驻点江苏监管报告

根据《国家能源局关于近期重点专项监管工作的通知》(国能监管〔2013〕432号)要求,2014年1月至4月,国家能源局市场监管司会同新能源和可再生能源司、江苏能源监管办、江苏省能源局组成驻点江苏工作组,开展了可再生能源发电项目审批简政放权落实情况专项监管工作。根据驻点情况,形成本次驻点监管报告。

    一、基本情况

(一)江苏可再生能源发电产业基本情况

近年来,江苏可再生能源发电产业发展迅猛、成效显著。截至2013年底,江苏可再生能源发电装机480.46万千瓦,同比增速53.01%, 占全省装机比重达5.84%。其中,风电装机256万千瓦;光伏装机130.4万千瓦(含分布式25.5万千瓦)。2013年,江苏可再生能源发电量为104.67亿千瓦时,同比增速24.55%。其中,风力发电量46.8亿千瓦时;光伏发电量5.97亿千瓦时。

(二)江苏省级层面简政放权总体落实情况

江苏省可再生能源发电项目审批简政放权工作在省级层面落实基本实现了“三个到位”:一是贯彻落实到位。国家简政放权有关文件下发后,省政府先后印发了承接工作及取消和下放审批项目的相关文件,进一步优化行政服务环境。二是深化推进到位。省能源局在承接下放项目审批工作的过程中,结合国家要求和江苏实际,同时又将部分风电项目权限、光伏电站和分布式光伏电站备案权限下放到各市发改委,审批手续更为便捷,手续相对简化,效率得到提高。三是优化流程到位。省电力公司对分布式光伏发电并网流程做了相应调整,由市或县供电公司负责,手续进一步简化。

(三)江苏市级及以下层面简政放权总体落实情况

各市严格按照简政放权工作要求,进一步优化核准或备案流程,提高服务效率,实现了“五化”并举:一是强化工作落实。各市认真落实上级部门关于取消和下放行政审批事项相关文件要求,确保“放得下,接得住,管得好”。二是深化规划引领。各市均注重可再生能源发展规划,力求建成可再生能源集群化、规模化、多元化、生态化综合开发利用的产业体系。三是优化政策扶持。各市通过加强财政资金扶持、提供金融融资优惠等措施,推进可再生能源快速、有序发展。四是简化服务流程。各市通过细化电网建设规划、加快实施配套电网工程以及主动靠前服务、开辟绿色通道,保证可再生能源项目安全、可靠、便捷、及时并网。五是量化服务期限。各市能源主管部门及电网企业均对项目核准、备案等各个服务环节明确办理内容、程序及时限,业务办理时间较简政放权前大幅缩短。

    二、存在的问题

各相关部门和企业在认真贯彻执行简政放权措施和国家可再生能源发电产业政策的同时,仍存在一些问题。

(一)简政放权同步性、系统性需进一步加强

一是不同审批部门权限下放不同步。目前,国家能源局、省能源局核准或备案权限下放,但前置审批部门或相关联部门没有同时下放相应审批权限,项目业主仍需赴上级相关部门办理所需手续,其中土地、环评、安全预评价等审批手续相对复杂,导致简政放权的综合成效未能完全体现。能源主管部门只能根据实际情况采取部分临时性措施予以缓解,相关措施的合规性、科学性有待研究,也极易埋下争议隐患。如个别地市发改委采取了“容缺预审”,即对暂缺个别审批前置条件但承诺在一定期限内可按规定补齐的可再生能源发电项目,实行先受理预审的办法,以缩短项目审批时间。

二是简政放权后有关行政流程的规范性和协调性需要加强。目前,政府对光伏发电项目管理已由核准制转向备案制,但江苏省各市对光伏发电项目备案内容、备案流程等不统一、不规范,给项目业主造成不便,也会影响政府的后续监管和精细化管理。

另外,江苏省发改委《关于取消和下放行政审批事项实施方案的通知》明确提出“对于实行核准制管理的企业投资项目,取消出具同意项目开展前期工作的意见,在前置审批手续齐备的前提下直接办理项目核准手续”,但由于不同部门之间的配套落实措施不到位、不协调,部分地区反而出现项目业主因无“路条”而无法办理国土、规划等手续的现象。

(二)风电项目核准计划完成率偏低

江苏省列入国家能源局“十二五”拟核准风电项目计划的完成率偏低,第一批核准计划项目10个(61万千瓦),已核7个(36.45万千瓦),完成61%;第二批核准计划项目9个(66.55万千瓦),已核准6个(33.58万千瓦),完成50.5%;第三批核准计划项目27个(162.7万千瓦),已核准11个(58.4万千瓦),完成35.9%。国家能源局于2014年取消了江苏“十二五”第一批风电核准项目中超过文件规定期限的龙源南通启东风电二期、中电国际盐城大丰二期陆上风电场、国电新沂河口风力发电场等项目的核准资格。

项目列入核准计划却迟迟不申请核准,反映出当地对整体规划工作重视不够,“抢占项目资源”的心态导致项目申报期间缺少与土地、环境保护等中长期规划的有效衔接,加之地方相关规划的频繁调整,致使项目建设在实际执行中无法落地。今年被取消核准资格的龙源南通启东风电二期、中电国际盐城大丰二期陆上风电场项目和国电新沂河口风力发电场不能按计划实施开展,原因分别为区域规划调整导致用地性质发生变化、项目选址改为丹顶鹤保护区无法通过环评以及项目影响水利设施运行。

(三)部分项目存在违规建设问题

现场检查时发现,部分可再生能源发电企业提前开工,存在违规建设问题(详见下表)。

序号 项目名称 核准日期 开工日期
1 龙源大丰陆上风电 2011年11月 2011年8月
2 国华射阳陆上风电 2013年9月 2013年4月
3 华电尚德东台(三期) 2013年6月 2013年3月
4 中节能东台太阳能发电有限公司(三期) 2013年11月 2013年4月
5 苏美达东台发电有限公司 2013年9月 2012年10月
6 滨海振发太阳能电厂 2013年9月 2013年4月
7 南通建海投资有限公司6MW光伏电站 2013年9月 2013年4月
8 南通市弘煜投资有限公司6MW光伏电站 2013年9月 2013年4月
9 中节能如皋分公司10MW光伏电站 2013年9月 2013年6月
10 海安鼎辉新能源有限公司15MW光伏电站 2013年12月 2013年6月

(四)可再生能源相关财税政策不完善

一是可再生能源电价附加补助资金资格与认定程序周期较长。自2013年2月可再生能源电价附加资金补助目录(第四批)下发后,后续补助目录迟迟未能下发,在此之后已并网发电的可再生能源发电项目无法享受补助。二是可再生能源电价附加补助资金拨付较为滞后。目前财政部门虽较往年已缩短了资金拨付时间,但实际尚未做到按季预拨,结算周期一般滞后3-5月,电网企业每月只能暂按火电的上网标杆电价与光伏发电企业结算,造成企业资金周转困难。三是附加补助资金税收政策有待完善。国家税务总局规定“纳税人取得的中央财政补贴,不属于增值税应税收入,不征收增值税”,但由于财政等相关部门的规定不一致,目前,可再生能源发电企业对附加补助金额均被要求开具增值税发票。此外,因分布式自然人光伏发电无法开具增值税专用发票,只能开具增值税普通发票,根据相关部委要求,江苏省电力公司及其下属供电企业在扣除17%增值税后,将电费余额支付给个人,个人实际取得补贴实际仅为每千瓦时0.359元。

(五)接网办理流程仍需进一步优化

目前,接网办理流程较为复杂,可再生能源发电企业反映较多。接入系统项目实行计划与投资全口径管理,特别是110千伏及以上项目需将投资计划上报国网总部审批,接入工程整体流程较长,而可再生能源发电项目建设周期相对较短,造成部分电源项目建成后无法及时并网,一些可再生能源企业为此只得自建接入系统。

    三、监管意见

(一)增强简政放权的协同性与系统性

加强相关主管部门协调,做到同一层面“简政共简,放权同放”,建议梳理和精简能源项目审批前置条件,在“放权”的同时推进“简政”;理顺上下级部门以及监管机构在简政放权中的工作关系,建立规范有序、权责清晰、分工合理、执行顺畅、监管有力的工作机制和管理机制,促进简政放权措施落到实处。

(二)推进核准计划实施,探索电源项目与送出工程同步核准

地方能源主管部门应做好风电等可再生能源发电项目核准计划管理相关工作,切实把好项目申报的前期关口。核准计划下达后,要加强项目前期工作协调力度,落实项目核准的条件,确保按计划完成项目核准工作。由于电源项目与送出工程前期工作时间相差较大,为了加快推进电源送出工程进度,缩短前期工程时间,建议探索电源本体项目与送出工程项目同步核准的有效方式。

(三)完善电价补贴相关政策和工作机制

建议相关部委进一步梳理、优化资格认定流程,争取按季度下发补助目录,确保符合条件的可再生能源发电企业在并网后的三个月内能确定补助资格;努力规范补助资金结算行为,缩短结算周期,由国家统一规定,明确由电网公司按月预结算,年底清算电费补助资金,保障发电企业的合法权益。同时,相关部委应明确补贴资金是否应缴纳增值税,便于电网企业执行相关政策,给予投资者明确预期。

(四)优化接网办理流程

电网企业应严格按照《新建电源接入电网监管暂行办法》规定要求,按照积极服务、简洁高效的原则,优化服务流程,缩短接入时限,减少工作环节,做好并网服务,努力加强可再生能源发电项目与配套接入系统建设的同步性。

(五)建立机制,强化简政放权后续监管

应建立地方能源主管部门与监管派出机构的信息共享机制,密切配合、及时沟通、协调联动。加快相关监管政策法规和规范性文件的制定,明确对项目从开工建设、接入电网到竣工投产全过程监管的工作重点、监管内容和处罚措施,使监管工作有法可依。建立监管派出机构与地方能源主管部门的联合执法机制, 加强可再生能源发电产业规划的落实,引导和约束项目投资的有序实施,防止可再生能源项目过度建设和无序竞争。对于发现的违规建设项目,江苏能源主管部门应尽快研究提出防范措施,上报我局,同时进一步做好能源项目全过程管理,防止“未批先建”、“核准未建”、“未按核准要求建设”等问题的发生。

附件: 江苏省风电、光伏发电项目核准或备案流程

 

 

 

 

 

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